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初探不動產抵押登記賠償責任

來源:大律師網 法律知識 時間:2019-05-25 瀏覽:0
導讀: 【動產抵押登記機關】初探不動產抵押登記賠償責任 不動產抵押登記是不動產物權登記的一種,是指經權利人申請國家登記部門將有關申請人的不動產抵押事項記載于專門設立的不動產登記簿的活動。不動產抵押登記是平衡抵押

广西快乐十分包选什么玩 www.yslfo.icu 【動產抵押登記機關】初探不動產抵押登記賠償責任

不動產抵押登記是不動產物權登記的一種,是指經權利人申請國家登記部門將有關申請人的不動產抵押事項記載于專門設立的不動產登記簿的活動。不動產抵押登記是平衡抵押權人和善意第三人之間利益沖突,協調抵押權人的債權保障價值與受讓人的交易安全價值矛盾的有效方式和手段。不動產抵押登記程序的運行,是代表公權力的登記機關涉入民事主體私人交易關系的標志,同時也是民事主體依托登記機關實現自己利益的過程。不動產抵押登記的正確與否對不動產交易當事人具有很大影響。抵押登記發生錯誤,不但會給真正的權利人造成損失,而且會造成善意相對人的損失,嚴重損害有關各方的利益,影響交易安全和秩序。審判實踐中以不動產登記部門為被告訴求承擔賠償責任的案件也時有發生。如登記部門對設定有抵押的房屋,因工作失誤,致使登記材料不能反映抵押情況,第三人查詢該房屋無抵押權后遂接受對該房屋的抵押,后因房屋先設定有抵押權,且債務人死亡,致使第三人債權不能實現,第三人遂要求登記部門賠償損失。由于我國目前不動產抵押登記制度還很不完善,實踐中對于不動產抵押登記的操作程序也混亂無序,且現行法律法規中對不動產抵押登記的賠償責任問題缺乏統一而明確的規定,因此法院在處理因不動產抵押登記錯誤而引起的賠償糾紛時感到十分棘手。為了確保不動產抵押登記制度發揮?;そ灰漬吆戲ㄈㄒ?,維護交易安全的功能,有必要就登記機關責任問題進行界定。本文試就不動產抵押登記賠償責任略作探討。

一、不動產抵押登記賠償責任的法理基礎

登記制度的建立體現了國家對不動產交易關系的干預?!暗羌侵貧鵲納枇⑹垢髦治鍶ǖ娜ㄊ艉蛻枇⑶榭齙刃畔⒌靡勻婀?,權利的變動變的清晰透明,權利的讓渡得以順利、有秩序的進行?!?抵押權作為擔保物權,其權利的設定難免會對抵押物上其他權利人以及將來可能以抵押物為標的而發生法律關系的人的利益產生影響。然而,抵押權的設定畢竟為當事人之間的事情,當事人是否已就某一財產設定抵押權,只有其本人知道,當第三人與抵押物所有人發生其他法律關系(如受讓、承租等)時,抵押權人行使抵押權就有可能與第三人的利益發生沖突。此時,若維護抵押權人的利益,第三人的利益難免會造成損害;若維護第三人的利益,便可能使抵押權人的利益處于不保之地。為了避免這種沖突發生,需要通過一定方式將抵押權的存在狀態向社會披露,以便其他人在進行與抵押物有關的交易時,考慮標的物上抵押權存在的事實,對交易的后果進行合理的預期,也符合民事關系的誠信原則,避免因抵押權的行使而使自己的利益受不測之害,減少糾紛。同時,抵押權作為物權的一種形態,其取得、喪失及變更也應受物權變動公示的支配,只有這樣才能向公眾彰顯權利狀態。但由于抵押以物的不移轉標的物占有為特征,故其公示方式不可能采取交付形式,因此不動產抵押登記是實現物權變動的形式。

不動產抵押登記是不動產抵押權的公示方式,是法律為第三人的擔保交易提供安全保障,是避免因擔保物權的排他性而造成第三人交易風險的法律手段。設定不動產抵押應當進行登記公示,使他人知道存在權利風險,謹慎選擇與標的物的所有人發生法律關系。設立不動產抵押登記制度后,基于登記的公信力,當事人僅需到登記機關查閱登記的記錄,就可以得知有關財產上的可能影響其利益的其他權利的存在狀況,對于抵押關系的當事人來說,也可以通過這種方式以比較低的成本避免與其他厲害關系人發生沖突。在抵押權經過登記而成立的情況下,法律可以基于第三人對抵押權的存在狀況知曉的推定,在抵押權與擔保物上的其他權利發生沖突時,實現對抵押權?;さ那閾?。登記可使抵押權產生對抗第三人的效力,使抵押權對債權的擔保功能得到進一步強化。公信原則使交易當事人形成了一種對交易的合法性、對受讓的標的物的不可追奪性的信賴和期待,而不動產抵押登記所產生的公信力正是對交易當事人對于登記記載的抵押權設立、變動等情況所產生的信賴利益的?;?。有學者認為,實行抵押權公信原則,須以存在完善的不動產登記制度為其前提,在我國未建立起完善的不動產登記制度以前,采取抵押權的公信原則是不可想象和絕不可能的。 這種觀點雖然有其合理性,但是這并不能成為登記機關免責的充分條件。登記發生錯誤或無正當理由故意拖延登記就有可能給真正的權利人和交易當事人造成損失,尤其可能使沒有過錯的無辜的人遭受損害。這種情況下賠償無疑是使受損權益得到恢復和彌補的一種有效手段。一方面,登記機關不能僅僅只享有收費的權利,而不對錯誤登記的后果負任何責任。必須要使登記部門在享受一定利益的同時要承擔一定的責任。另一方面,登記機關對登記內容不承擔任何責任,不利于加強登記機關的職責,促使其認真審查登記的內容,力求使登記的內容真實可靠。如果因為登記機關的工作人員的嚴重過錯甚至與他人相互勾結、惡意串通,造成交易當事人損害,而登記機關和有關部門工作人員不承擔任何責任,對受害人也是極不公平的。從相關立法上看,德國對此設有專門的賠償基金,以彌補登記公信力制度可能造成的對真實權利人利益損害的缺陷。根據我國臺灣地區“臺灣土地法”的規定,因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者,由該地政機關負損害賠償責任。 我國于1998年實施的《城市房屋權屬登記管理辦法》也曾對房屋權屬登記機關的賠償責任作過規定,該法第37條規定:“因登記機關工作人員工作過失導致登記不當,致使權利人受到經濟損失的,登記機關對當事人的直接經濟損失負賠償責任?!?p>

基于上述不動產抵押登記所蘊涵的法律意義及立法實踐,作為法定的不動產抵押登記機關在履行登記職權時就必須非常謹慎和盡責,否則登記機關就應當對其違法登記造成的損害后果承擔賠償責任?;謊災?,如果不動產抵押登記機關的登記上錯誤不納入賠償責任范疇,不動產抵押登記行為將難以規范,不動產抵押登記的法律功能也將大打折扣。確立不動產抵押登記機關賠償責任制度,使登記機關在享有收費權利同時承擔一定的責任,實現權責對等統一,有利于促使其認真履行職責,杜絕嚴重過錯甚至違法犯罪行為發生,最大限度地減少錯誤登記,使當事人的合法權益免受不當損害。

二、不動產抵押登記賠償的權利救濟

不動產抵押登記行為的性質歸屬直接決定了相關賠償責任的種類,也決定了損害賠償請求權尋求的權利救濟模式。

不動產登記的性質,依我國現今學者的通說,屬于一種行政行為,它所體現的是國家對不動產物權關系的干預,干預的目的在于明確各種不動產物權的享有、歸屬和變動的情況,以依法?;の奕ㄈ說暮戲ㄈㄒ?。 “從登記行為看,房地產權屬登記在我國是房地產管理部門依其職權所實施的行政行為?!?就不動產抵押登記行為而言,其性質當然也是法定行政管理機關依職權作出的具有可訴性的具體行政行為。第一,不動產抵押登記的主管機關均是行政機關,這符合行政行為構成的主體條件。第二,不動產抵押登記行為是行政行為的一種形式,屬于行政確認的范疇。行政確認是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行識別,給予確定、認定、證明并予以宣告的具體行政行為。不動產抵押登記正是依相對人申請的行政確認行為。第三,不動產抵押登記是法定行政機關的一項具體行政職權。對于不動產抵押登記具體操作的問題,目前我國法律沒有明確的規定,但各登記部門都通過部門規章作了規定,如國家土地管理局1997年1月3日發布的《關于土地使用權抵押登記的有關問題的通知》第4條規定“抵押登記申請經審查,符合規定要求的,準予登記,……”,建設部1997年5月9日發布的《城市房地產抵押管理辦法》第33條規定:“登記機關應當對申請人的申請進行審核。凡權屬清楚、證明材料齊全的,應當在受理登記之日起7日內決定是否予以登記,對不予登記的,應當書面通知申請人”等等,這些都說明現行的規章規定,登記機關對抵押登記申請具有審查權和決定權。這種審查行為和決定行為,是典型的行政管理行為,是登記機關行使的行政職權。第四,不動產抵押登記行為是登記部門與抵押合同當事人之間的行為,雙方的法律地位是不平等的。不動產抵押登記的雙方當事人,一方是登記機關(即國家行政機關),另一方是抵押權人和抵押人,因抵押登記是依申請的行政確認行為,除了必須具備抵押權人與抵押人的申請這一條件外,最終決定權還是在行政機關,也就是說抵押物能否獲得登記,除了申請人的申請外,取決于登記部門單方面的意志。

在不動產抵押登記機關行使抵押登記這一行政行為的過程中,也同樣可能引發爭議,需要司法救濟。既然不動產抵押登記要經過特定的工作人員的審查、決定,基于該工作人員的素質、品德等個人方面的影響,其審查、決定可能會侵害到抵押合同雙方的當事人的權利,如對申請遲遲不給予決定的不作為,又或者認為申請不符合條件不給予登記,那么以登記為生效要件的合同便不能生效。而且還有可能因為登記機關的錯誤登記行為已經給抵押合同當事人或善意第三人造成了財產方面的直接損失。依照“有侵害即有救濟”的法律原理,相對人應當有尋求訴訟救濟的權利。由于不動產抵押登記行為是登記部門(行政機關)的工作人員依職權作出的具體行政行為,所以因登記機關的錯誤登記自身利益受到影響的有關當事人享有申請行政復議和提起行政訴訟的救濟權利。我國《國家賠償法》第4條規定:“行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯財產權情形之一的,受害人有取得賠償的權利:(四)造成財產損害的其他違法行為?!輩歡盅旱羌橋獬ピ鶉問抵噬暇褪且恢中姓獬ピ鶉?。與此相對應,權利人對不動產抵押登記機關也只能通過提起行政訴訟的方式來進行救濟。由學者起草的《中國物權法草案建議稿》(社科院)第40條規定:因登記機關的錯誤,致不動產登記發生錯誤,且因該錯誤登記致當事人或者利害關系人遭受損害的登記機關應依照國家賠償法的相應規定承擔賠償責任。 在司法實踐中已有由于房地產錯誤登記導致當事人喪失優先受償權,“抵押權人”提起行政訴訟和行政賠償訴訟,狀告登記機關,要求賠償損失,法院最終判決登記機關賠償直接損失的真實案例。 而且目前我國內地最大的一宗國家行政賠償案也與不動產抵押登記錯誤有關。該案行政賠償判決書中稱,此案的原告為深圳市有色金屬財務有限公司,被告為深圳市規劃國土局。主要事實為被告深圳市規劃國土局在對抵押登記未予注銷且未收回產權證書的情況下,又將同一物業的土地及地上的建筑發放了新的產權證書。于是便出現了同一物業產權證書重疊、抵押登記重復的異常情況。由于被告深圳市規劃國土局的違法頒證、違法抵押登記行為致使原告深圳市有色金屬有限公司在不知事實真相的情況下,與深圳百勝公司簽訂了八百七十萬元的抵押貸款,而深圳百勝公司在騙取了巨額貸款后不久就宣布破產。據此,廣東省高級人民法院于2003年6月判決深圳市規劃國土局向深圳市有色金屬財務有限公司支付八百七十萬元人民幣的行政賠償金。

三、不動產抵押登記賠償責任的司法認定

如前所述,我國還未建立起完善的不動產登記制度,盡管不能以此免除登記機關的損害賠償責任,但是如果無視我國不動產抵押登記隨意性和不確定性的混亂現狀,不加區別地以國家賠償的一般責任標準對不動產抵押登記賠償責任進行認定,也是不現實的。對此,人民法院在處理此類不動產抵押登記行政賠償訴訟中,可以通過歸責原則、構成要件、責任承擔等方面來限制不動產抵押登記賠償責任,以此來平衡法律關系雙方的利益。

(一)不動產抵押登記賠償責任的歸責原則

我國《國家賠償法》第二條規定:“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償的權利?!貝頌跛得魑夜遺獬ナ視玫墓樵鷦蚴俏シㄔ鶉臥?。即是否承擔國家賠償責任完全取決于國家機關和國家機關工作人員的行為是否違法。和過錯責任相比,違法責任原則可以減輕受害人的證明加害人有主觀過錯的證明責任,避免了在主觀認定方面的困難,便于受害人取得賠償。受害人可以不問加害人的主觀狀態,只要國家機關和國家機關工作人員的違法行為和損害結果之間存在因果關系,就有權要求國家賠償。抵押登記的損害賠償雖然在性質上屬于國家賠償,但是由于不動產抵押登記行為的特殊性,不宜單純采用違法歸責原則,應當實行過錯責任原則。即因為登記機關的故意或重大過失造成登記錯誤,給當事人造成直接經濟損失重大損失的,登記機關應當承擔賠償責任。 過錯責任原則實現了規范與救濟的有機統一,對過錯的否定與懲誡,有助于促使登記機關按照法律規定的行為模式或標準依法行事。另一方面,過錯責任原則又為受害人界定了一定的救濟范圍,避免國庫負擔過重,同時可以從理論上合理解決共同侵權行為和混合過錯的責任承擔問題。

(二)不動產抵押登記賠償責任的構成要件

第一,要有登記機關過錯違法行政行為存在。具體包括:1、不動產抵押登記申請人提交的材料齊全屬實,但登記部門不履行或者不及時履行登記職責;2、登記申請人提交的材料屬實,但由于登記部門的原因而錯誤登記;3、交易一方當事人實施民事欺詐行為,故意提供虛假材料,登記部門沒有履行嚴格審查義務而錯誤登記;4、登記部門的工作人員與他人惡意串通,進行錯誤登記的,應首先由登記機關承擔責任。登記機關的違法行為既包括以上違反實體法的行為,也包括違背程序的行為,如無正當理由拖延登記時間、無故拒絕有關當事人正當的查詢登記請求、有限公開登記資料、拒絕變更或更正登記等。需要注意的是,這里的登記機關過錯指故意或重大過失;這里的登記錯誤指登記與權利的實際情況不一致且這種不一致不能從登記簿冊中發現,如登記沒有錯誤或登記的錯誤能從登記簿冊發現則不承擔賠償責任。

第二,已經對權利人或善意第三人造成實際的財產損害后果。國家損害賠償責任的構成以損害事實的存在為前提條件,無損害就無所謂賠償。判斷登記機關的行為是否要承擔責任,關鍵看是否給有關當事人受法律?;さ睦嬖斐刪哂邢質敵院腿范ㄐ緣乃鶚?。如果錯誤的登記僅僅導致當事人有關期待利益喪失,而未發生實際損失的,登記機關不應承擔賠償責任。當然,抵押登記違法行為的損害后果僅指財產損害,不包括人身、精神的損害。另外,作為損害一方的第三人必須是善意的,即第三人不知登記錯誤且對不知無重大過失。如第三人明知或依當時的情形應當知道登記而竟然未知的,屬于惡意,不受登記公信力的?;?。

第三,登記機關的違法行政行為(包括作為和不作為)與造成一方當事人權利受損之間存在因果關系。這種因果關系可能是一因一果,也可能是多因一果。與一般民事賠償有所不同的是,錯誤登記行為往往不是導致當事人權益受到損害的唯一原因,不動產交易一方當事人的欺詐行為往往也是損害后果發生的必要條件,這兩種行為的同時存在才導致最后的損害后果。這種違法行政行為和民事侵權行為的共同加害稱為混合侵權。在發生混合侵權的情況下,由于不動產抵押登記部門負有審查義務,不能僅以交易一方當事人有民事欺詐行為為由而完全排除不動產登記機關的行政賠償責任。登記部門至少要與民事侵權行為人按照過錯程度各自承擔相應的責任。在混合侵權行為中行政機關所應承擔的責任問題上最高法院已經有類似司法解釋,最高人民法院《關于公安機關不履行法定行政職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》(法釋[2001]23號)中明確指出:“由于公安機關不履行法定行政職責,致使公民、法人和其他組織的合法權益遭受損害的,應當承擔行政賠償責任?!庇捎諼シǖ羌切形賈鹿?、法人或其他組織合法權益受損,在構成要件上與公安機關不履行法定行政職責,使公民、法人和其他組織的合法權益遭受損害有相同之處,都是由行政機關不履行法定職責這一行政侵權行為和另一方當事人的民事侵權行為共同作用產生的。因此,上述司法解釋對不動產抵押登記混合侵權的責任處理也具有指導意義。

(三)不動產抵押登記賠償責任的承擔

如果登記行為是造成損害的唯一原因,則不動產抵押登記賠償責任的承擔是比較明了的。如果損害的造成還與民事侵權行為相聯系,也就是混合侵權,這種情況下如何確定民事侵權行為人和違法行政機關責任分擔的問題則值得探討,對此實踐中有不同意見:第一種意見認為,當事人提出賠償請求時,由登記機關先賠償全部損失,之后登記機關再向民事侵權行為人追償。這種作法可以理解為連帶責任,有利于當事人利益的切實?;?。缺陷在于登記機關向民事侵權行為人追償缺乏制度保障。國家賠償法中只規定了賠償義務機關賠償損失后可以要求負有重大責任的內部工作人員或者受委托的組織或個人負擔部分或全部賠償費用,并未對賠償義務機關以外的共同加害人進行追償作出規定;第二種意見認為應當由法院充分考慮行政機關在損害發生過程中所起作用的大小,依據自由裁量權確定登記機關的責任份額,判令其賠償相應的損失。最高法院的上述司法解釋為這種主張提供了依據。這一作法的缺陷在于將房地產登記部門的賠償數額完全交由法院酌情確定,缺乏較為詳盡的法律依據,法院的自由裁量權過大;第三種意見認為應當先由當事人先通過其他途徑求償,當窮盡其他求償手段仍無法得到賠償時,方可提起行政賠償之訴,由行政機關承擔補充賠償責任。這種意見應當說是具有法律依據和合理可行的,理由在于:如果損害的造成還與民事侵權行為相聯系,則行政行為雖然也與損害事實之間具有因果關系,但就賠償責任而言,行政行為則具有次要的責任,受害人應首先向直接侵害人請求賠償,在受害人從直接侵害人那里得不到賠償或者得不到完全的賠償時,才可以請求國家賠償。 國家賠償制度就其本質而言是一種最終的救濟制度,只有當受害人無法通過其他方式獲得對自己權利的救濟時,才能通過國家賠償的方式取得賠償。因此,在立法上,國家賠償制度提起的程序最為嚴格,賠償的條件最為苛刻。賠償范圍最為狹窄,當然也是最有保障的。由于當事人受侵害的權利只有一個,當通過其他方式和途徑能得到賠償時就不能再通過國家賠償途徑向登記機關要求賠償。



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